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COP 21 Post-Mortem (English first, Français ensuite)

Contribution to the Post-mortem of COP 21

After the closing of a UN conference, the secretariat usually holds an internal meeting called "Post-Mortem". This is to take stock of the event and to draw some lessons, on diplomatic, political and scientific aspects, as well as on administrative and logistical issues. These sessions are used to decompress and take a step back after the excitement and stress that characterize any inter-governmental conference.

Having not been involved in the COP 21 (but being used to UN "post-mortem"), my present contribution is solely based on an analysis of the document adopted on 12 December at Le Bourget. Beyond the undeniable diplomatic success and the impressive media coverage of this conference, and beyond its cost (approximately EUR 200 million), it is important to put things into perspective and relativize the "historical" achievements of this 21st annual Conference of the Parties (COP) on climate change.

In fact the Paris Conference adopted two largely redundant texts, a typical UN decision which includes 140 paragraphs on 20 pages and in annex the Paris Agreement itself which comprises 29 articles on 12 pages. It is advisable to start by reading the annex and refer to the decision for some more detailed information.

A global ambition

The Paris Agreement shall be open for signature on 22 April 2016 in New York. It will become a component of the 1992 Framework Convention on Climate Change. Its stated objective (Article 2) is to hold the increase in the global average temperature "to well below 2 ⁰C above pre-industrial levels". Its second objective is to increase the ability of countries to adapt to the adverse impacts of climate change.

Scientists have demonstrated for many years and beyond doubt that rising temperatures are due to human activities, in particular emissions of CO₂ (carbon dioxide) and other GHG (greenhouse gas), and that an increase of 2 ⁰C is the maximum acceptable to allow the sustainable development or even the survival of our planet. But the Paris Agreement provides no specific guidance on how to achieve this goal. And the signatory parties will not be subject to any constraint, to any sanction because their commitments are global, they are those of an "international community" behind which national egoisms can easily hide. The agreement reflects a collective will which is unfortunately not accompanied by individual responsibilities of member states, as is often the case for UN declarations.

National contributions

The COP secretariat had invited governments to present their national commitments for emission reduction to the year 2030. Most countries (189 of 195) responded and this is a welcome first. These voluntary contributions are not part of the Paris Agreement, but their aggregation (see report FCCC/CP/2015/7) hardly lends to optimism.

According to expert estimates, the implementation of current national commitments (called "intended nationally determined contributions ") should lead to total global emissions of 55.2 Gt CO₂ equivalent in 2025 and 56.7 Gt in 2030 compared to 38.8 Gt in 1990, 40.5 in 2000 and 48.1 in 2010. The growth in emissions will therefore continue but with some deceleration. Between 1990 and 2030 emissions could actually increase by 45%. At this rate the world will be far from achieving the goal of 2 ⁰C and will rather tend to 3 ⁰C (maybe more). For the vow of Paris to be realized we should return in 2030 to the emissions of 2000. Is this possible? Certainly, provided there is a radical change in developmental paradigms, that the Paris Agreement is careful not to suggest.

According to Article 4 Governments are nevertheless invited to revise (and increase) their commitments every five years. And their contributions will be made public. This is a positive point that should motivate political leaders.

Adaptation

COP 21 and the Paris Agreement have focused primarily on reducing (or mitigating) emissions and less on adaptation to climate change. This second aspect is the priority of a majority of developing countries, particularly those of the ACP (Africa, Caribbean and Pacific) group that emit very little greenhouse gases. Article 7 of the Paris Agreement aims to enhance adaptive capacity, reduce vulnerability and strengthen resilience. These are the main challenges facing LDCs (Least Developed Countries), while polluting countries (basically G20 members) should focus on reducing emissions to meet the famous 2 ⁰C target. Yet Article 7 brings nothing new under the sun of sustainable development. It does not mention the fight against the increasing number of floods that affect millions of people (the main adaptation challenge), and only makes the usual recommendations on the necessary exchange of knowledge and good practices.

Funding

According to Article 9 developed countries shall provide more financial resources to developing countries for both mitigation and adaptation. The agreement does not specify how these resources will be mobilized and originated among developed countries, nor the ratio of bilateral and multilateral resources, and how and by whom they will be managed. Contributing countries should simply provide every two years indicative information on their support to developing countries. It is feared that this reporting could dress in green a growing part of ODA (official development assistance) and that the funding increase, expected for several years, could remain unfulfilled.

Note that the Paris Agreement does not mention any amount. A figure only appears in paragraph 54 of the decision which sets "a new collective quantified goal from a floor of $ 100 billion per year." Much has been talked about these 100 billion – a symbolic figure already established by COP 15 - but very little about their potential sources and implementation processes (in principle coordinated by the Global Environment Facility, operating entity of the Financial Mechanism of the Convention). This collective commitment has to be compared to the total ODA (bilateral and multilateral funds combined) which amounts to approximately $ 140 billion per year. If promises are kept ODA (since climate funds are part of it) should grow by about 70%. But who, among OECD member countries, will pay? So far nobody knows.

Among funding recommendations one must regret the absence of any reference to fiscal actions while most experts agree that taxing polluters (such as air and road transporters) should be an essential pillar of any good environmental policy. The carbon tax has unfortunately evaporated at Le Bourget. Is it a coincidence that it was on the site of the first Parisian airport?

Monitoring and Transparency

Articles 10 and 11 of the Paris Agreement do not bring anything new. Article 10 concerns the transfer of technology. It manages not to mention any industry, not to refer to renewable energies or fossil fuels or nuclear power. The Agreement is technologically neutral, all delegations were then able to applaud. Article 11 on capacity building is a simple rehash of the usual UN discourse on the subject, same for Article 12 on public participation.

On the other hand, Article 13 is my favorite. It creates a flexible transparency framework based on biennial reports to track progress in each country and to monitor international cooperation on climate change. This information will respond to common procedures and guidelines, be reviewed by technical experts and submitted to multilateral consideration. This is extremely important, it is perhaps the only legally-binding dimension of the Paris Agreement. Although the assessment is intended to be implemented in a facilitative, non-intrusive, non-punitive manner, poor performing governments will not be able to hide and will be accountable to their populations.

Next steps

Articles 14 to 29 of the Agreement address the next steps and procedures to be set up within the UN and in particular within the Convention on Climate Change. Note that the next COP will be held in Marrakech in December 2016 while the first “global stocktake” of the Paris Agreement will be undertaken in 2023, and then repeated every five years. It seems that there is no hurry...

In their opening speeches, world leaders had all insisted on the urgent need to act vigorously and collectively to accelerate the global reduction of greenhouse gases. This ambition seems to have unfortunately remained at the incantatory stage. The Paris Agreement is a step forward but not nearly enough for humanity to stop climate change in the short or medium run. Other COPs, other mobilizations will be needed to respond to climate threats but also more broadly to transform our world, as advocated by the United Nations General Assembly last September when it adopted 17 Sustainable Development Goals to 2030. As noted by many NGOs in Paris, if we do not change our development patterns climate control is likely to remain a chimera, a multilateral one.

Contribution au Post-Mortem de la COP 21

A l’issue de chaque conférence de l’ONU, le secrétariat tient une réunion interne baptisée « post-mortem ». Il s’agit de faire un bilan de l’événement et d’en tirer quelques leçons, aussi bien diplomatiques et politiques que scientifiques, administratives et logistiques. Ces séances permettent de décompresser et de prendre un peu de recul après l’excitation et le stress qui caractérisent toute conférence inter-gouvernementale.

N’ayant pas été impliqué dans la COP 21 (mais étant coutumier des « post-mortem » onusiens), ma présente contribution est uniquement fondée sur une analyse des textes adoptés le 12 décembre au Bourget. Par-delà l’incontestable succès diplomatique et l’impressionnante couverture médiatique de cette conférence, et par-delà son coût (environ 200 millions d’euros), il importe de faire la part des choses et de relativiser les avancées « historiques » de cette 21ème Conférence annuelle des Parties (COP) sur le climat.

En fait la COP a adopté deux textes largement redondants, une décision typiquement onusienne comprenant 140 paragraphes sur 22 pages et en annexe l’Accord de Paris proprement dit comprenant 29 articles sur 17 pages. Il est conseillé de commencer par lire l’annexe et de se reporter à la décision pour certaines informations plus détaillées.

Une ambition globale

L’Accord de Paris sera ouvert à signature le 22 avril 2016 à New York. Il deviendra alors une composante de la Convention-Cadre de 1992 sur le Changement Climatique. Son objectif déclaré (article 2) est de contenir l'élévation de la température moyenne de la planète « nettement en-dessous de 2 ⁰C par rapport aux niveaux préindustriels ». Son second objectif est de renforcer les capacités d’adaptation des pays aux effets néfastes des changements climatiques.

Les scientifiques ont démontré depuis plusieurs années de façon incontestable que l’élévation des températures était dûe aux activités humaines, notamment aux émissions de CO₂ et autres GES (gaz à effet de serre), et que les 2 ⁰C constituent le maximum acceptable pour permettre le développement durable ou même la survie de la planète. Mais l’accord de Paris de donne pas d’indications précises sur les moyens d’atteindre cet objectif. Et les parties signataires ne seront soumises à aucune contrainte, à aucune sanction, car les engagements sont globaux, ce sont ceux d’une « communauté internationale » derrière laquelle les égoïsmes nationaux peuvent aisément se dissimuler. L’accord reflète une volonté collective qui n’est malheureusement pas accompagnée de responsabilités individuelles des états, comme c’est souvent le cas pour les déclarations onusiennes.

Contributions nationales

Le secrétariat de la COP 21 avait demandé aux gouvernements de présenter leurs engagements nationaux à l’horizon 2030 en matière de réduction des émissions. La plupart des pays (189 sur 195) ont répondu et c’est une intéressante première. Ces contributions volontaires ne font pas partie de l’accord de Paris, mais leur agrégation (voir le rapport FCCC/CP/2015/7) ne prête guère à l’optimisme.

Selon les estimations des experts, la mise en œuvre des engagements nationaux (dits « contributions déterminées au niveau national ») devrait se traduire par des émissions mondiales totales de 55,2 Gt d’équivalent CO₂ en 2025 et 56,7 Gt en 2030, à comparer aux 38,8 Gt en 1990, 40,5 en 2000 et 48,1 en 2010. La croissance des émissions va donc continuer mais avec une certaine décélération. Entre 1990 et 2030 les émissions pourraient en fait augmenter de 45%. A ce rythme le monde sera loin d’atteindre l’objectif des 2 ⁰C, on tendra plutôt vers les 3 ⁰C (et peut-être plus). Pour que le vœu de Paris se réalise il faudrait retourner en 2030 aux émissions de l’an 2000. Est-ce possible ? Certainement, à condition de changer radicalement de paradigme développemental, ce que l’Accord de Paris se garde de suggérer.

Selon l’article 4 les gouvernements sont néanmoins invites à réviser (à la hausse) leurs engagements tous les cinq ans. Et leurs contributions seront rendues publiques. C’est un point positif qui devrait motiver les dirigeants politiques.

Adaptation

La COP 21 et l’Accord de Paris ont surtout mis l’accent sur la réduction (ou l’atténuation) des émissions et moins sur l’adaptation au changement climatique. Ce second aspect constitue la priorité d’une majorité de pays en développement, notamment des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) qui émettent peu de GES. L’article 7 de l’Accord de Paris vise à renforcer leurs capacités d’adaptation, à réduire leur vulnérabilité et à accroitre leur résilience. Ce sont bien les défis principaux que doivent affronter les PMA (Pays les Moins Avancés), alors que les pays pollueurs (en gros les membres du G20) doivent se concentrer sur la réduction des émissions pour aller vers les fameux 2 ⁰C. Pourtant l’article 7 n’apporte rien de nouveau sous le soleil du développement durable. On ne trouve pas un mot sur la lutte contre les inondations qui affectent des millions de personnes (le défi majeur en matière d’adaptation), mais on peut noter en revanche les recommandations habituelles sur l’échange nécessaire des connaissances et des bonnes pratiques.

Financement

Au terme de l’article 9 les pays développés devront fournir des ressources financières accrues aux pays en développement tant pour l’atténuation que pour l’adaptation. L’accord ne précise pas comment ces ressources seront mobilisées et réparties entre les pays développés, ni s’il s’agit de ressources bilatérales et/ou multilatérales, ni comment et par qui elles seront gérées. Les pays contributeurs devront simplement fournir tous les deux ans des informations à caractère indicatif sur leur appui aux pays en développement. On peut craindre que ces informations habillent de vert une partie grandissante de l’APD (aide publique au développement) et que l’accroissement des financements attendu depuis plusieurs années reste lettre morte.

Notons que l’Accord de Paris ne mentionne aucun montant. Celui-ci figure en fait au paragraphe 54 de la décision qui fixe « un nouvel objectif chiffré collectif d’un niveau plancher de 100 milliards de dollars par an ». On a beaucoup parlé de ces 100 milliards – chiffre symbolique déjà établi par la COP 15 – mais très peu de leur possible provenance et de leur mise en œuvre (en principe par le Fonds pour l’Environnement Mondial, entité supposée assurer le fonctionnement du Mécanisme Financier de la Convention). Ce chiffre est à comparer à l’APD dont le total (fonds bilatéraux et multilatéraux réunis) tourne autour de 140 milliards de dollars par an. Si les promesses sont tenues l’APD (puisque les fonds pour le climat en font partie) devrait donc croitre d’environ 70%. Mais qui, au sein des pays membres de l’OCDE, va payer? Nul ne le sait.

Parmi ces recommandations sur le financement il faut regretter l’absence de toute référence à la fiscalité. Taxer les pollueurs (par exemple les transporteurs aériens et routiers) devrait pourtant être un pilier essentiel de toute bonne politique environnementale. La taxe carbone s’est malheureusement évaporée au Bourget. Est-ce une coïncidence si ce fut sur le site du premier aéroport de Paris ?

Suivi et transparence

Les articles 10 et 11 de l’Accord de Paris n’apportent rien de neuf. L’article 10 concerne les transferts de technologie. Il réussit le tour de force de ne mentionner aucune filière, de ne faire référence ni aux énergies renouvelables, ni aux énergies fossiles, ni au nucléaire. L’Accord est technologiquement neutre, toutes les délégations ont donc pu l’applaudir. L’article 11 sur le renforcement des capacités est une simple resucée du leitmotiv onusien sur le sujet, idem pour l’article 12 sur la participation du public.  

En revanche l’article 13 est mon favori. Il crée un cadre de transparence flexible basé sur des rapports biennaux permettant de suivre les progrès accomplis dans chaque pays ainsi que l’évolution de la coopération internationale. Ces informations répondront à des procédures et lignes directrices communes et seront soumises à des experts et à un examen international. Cet article est extrêmement important, il est peut-être la seule dimension un tant soit peu contraignante de l’Accord de Paris. Bien que l’évaluation soit conçue comme facilitatrice et non pas intrusive ou punitive, les mauvais élèves ne pourront plus se cacher et devront rendre des comptes à leurs populations.

Etapes suivantes

Les articles 14 à 29 de l’accord traitent des étapes à venir et des procédures à mettre en place, dans le cadre des Nations-Unies et en particulier de la Convention sur le Changement Climatique. On notera que la prochaine COP aura lieu à Marrakech en décembre 2016 tandis que le premier bilan mondial de l’Accord de Paris ne sera effectué qu’en 2023, puis répété tous les cinq ans. Il semble que rien ne presse…

Dans leurs discours d’ouverture les dirigeants de la planète avaient tous insisté sur l’urgente nécessité d’agir vigoureusement et collectivement pour accélérer la réduction mondiale de gaz à effet de serre. Cette ambition parait malheureusement en être restée au stade incantatoire. L’Accord de Paris est certes un pas en avant mais un pas nettement insuffisant pour que l’humanité puisse mettre fin au dérèglement climatique. D’autres COP, d’autres mobilisations, seront nécessaires pour riposter aux menaces climatiques mais aussi plus largement pour transformer notre monde, ce que l’Assemblée Générale des Nations-Unies  a préconisé en septembre dernier en adoptant 17 Objectifs de Développement Durable à l’horizon 2030. Comme l’ont souligné de nombreuses ONG présentes à Paris, si l’on ne change pas de modes de développement la maîtrise du climat a de fortes chances de rester une chimère, une chimère multilatérale.